«Международные процессы».-2007.-Том 5.-№3(15).-С.83-88.
НЕПРИЗНАННЫЕ
ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЕЙСКОЙ ПЕРИФЕРИИ И ПОГРАНИЧЬЯ
Андрей Большаков
Непризнанные государства европейской периферии и
пограничных с ней территорий находятся в центре повышенного внимания политиков
и ученых. Это связано прежде всего с предстоящим решением «косовского вопроса»
и его предполагаемым индуцирующим воздействием на ряд замороженных конфликтов
на пространстве бывшего Советского Союза – в Приднестровье, Абхазии, Южной
Осетии и Карабахе.
В международно-политической практике проблема
непризнанных государств была поставлена давно. Некоторые современные
государства переживали периоды непризнания, иногда длившиеся годами.
Международно-правовое противоречие между правом наций на самоопределение и
принципом территориальной целостности государств делает возможным постоянное
появление все новых непризнанных образований.
В науке идет не особенно успешный поиск адекватных
методологических и теоретических подходов к исследованию феномена непризнанности.
Комплексный анализ и прогнозирование развития различных форм
квазигосударственных образований важен и для отечественных ученых при
формулировании стратегии национальных интересов России[1] в
отношении некоторых ее ближайших соседей.
1
Теоретико-методологической рамкой из учения
непризнанных государств может стать институциональный подход в своих
современных разновидностях[2].
«Старый институционализм» прекратил существование в 1950-х годах, а «новый»
получил развитие в начале 1980-х годов[3]. В
промежуток между этими периодами исследователи уделяли основное внимание
реалистическим теориям международных отношений с присущим этим построениям
акцентом на анализе государства как главного деятельного субъекта. Учет
национальных (государственных) интересов, борьбы за их осуществление служил основой
реалистической традиции[4].
В отличие от нее, основными постулатами
неоинституционализма были:
– рассмотрение институтов как полноправных участников
политического процесса, которые способны иметь собственные интересы;
– признание за институтами определяющего воздействия
на поведение человека через установление рамок индивидуального выбора,
формирования и выражения предпочтений;
– указание на способность институционального контекста
хотя бы частично определять способность субъектов политики осознавать свои цели[5].
Одним из важнейших последствий глобализации стало
относительное уменьшение роли государств. Этот процесс противоречив, не
абсолютен и не универсалем. В ряде стран европейской периферии государственный
суверенитет выступает безусловной ценностью. Не видно уменьшения роли
суверенитета США и большинства крупных и средних государств Азии. Вот почему на
современном этапе уместнее, скорее, говорить не о снижении важности государства
как такового, а об уменьшении автономности государств в целом. (Если под
автономией понимать способность стран принимать решения без учета интересов
негосударственных акторов мировой политики).
Существование непризнанных государств – яркий пример
малой эффективности региональных международных институтов в процессе
урегулирования конфликтов. В современном мире тенденции интеграции
(региональной и глобальной) сосуществуют с трендами сепаратизма и ирредентизма.
Все это – предметы неоинституционального анализа. Институционализм можно
использовать и для исследования ресурса сопредельных территорий с точки зрения
непризнанных государств, поскольку действия людей определяются во многом
существующими институтами национального масштаба.
Само понятие «непризнанное государство» условно и
может использоваться в научном плане лишь с определенными допущениями. Юристы
могут оспорить точность такого термина исходя из норм международного права.
Политологи-международники, настаивая на реальности феномена непризнанных
государств, должны помнить о научной корректности категории, образованной с
помощью приставки «не». Непризнанным может быть названо государственное
образование, лишенное международной правосубъектности, но обладающее всеми
другими признаками государственности. Понятие «непризнанное государство» является
более точным при обозначении реальных феноменов региона европейской периферии,
чем широко употребляемые термины: «непризнанные территории»,
«самопровозглашенные государства», «самопровозглашенные республики». Последние
имеют, скорее, эмоциональное наполнение и указывают на один из существенных
признаков государства: территорию, непризнанность, самопровозглашение.
Можно предположить, что непризнанные государства
воплощают пребывание территории на переходной стадии формирования
государственности. Такая стадия может возникнуть в результате сецессии или
ирредентизма различных территорий, распада государств или резкой ломки
политического режима. Непризнанные государства могут стать полноценными
независимыми государствами – например Эритрея, отколовшаяся в
Перечень современных непризнанных государств в научных
публикациях довольно велик[7]. В
него входят: Приднестровская Молдавская Республика (ПМР), Республика Абхазия,
Республика Южная Осетия, Нагорно-Карабахская Республика (Арцах), Китайская Республика
на Тайване, Турецкая Республика Северного Кипра и Косово. Часто к этой когорте
«семи непризнанных» добавляют Республику Сомалиленд, Тамил Илам (на Цейлоне), а
в последнее время – Исламское Государство Вазиристан, независимость которого
была провозглашена в феврале
Существование непризнанных государств европейской
периферии напрямую связано с процессами дезинтеграции Советского Союза и
Югославии и рядом этнических вооруженных конфликтов 1990-х годов, которые до
сих пор не получили своего политического урегулирования. Непризнанные
государства европейской периферии малы территориально, их население
немногочисленно даже по европейским меркам. Явным лидером среди непризнанных
государств по этим параметрам выступает Косово, лидеры которого контролируют сегодня
территорию в 11 000 кв. км с населением около 2 млн. человек. Этнические
албанцы составляют в крае значимое большинство, сербы, хорваты, венгры, турки,
цыгане и другие этнические меньшинства – до 100 тыс. человек[9].
Приднестровье контролирует территорию в 4 163 кв.км,
на которой проживает 555,5 тыс. человек. Абхазия занимает территорию в 8 600
кв.км с населением 250 тыс. человек. В Нагорном Карабахе проживает всего 146,6
тыс. человек, которым удается удерживать территорию в 11 000 кв.км с учетом
шести оккупированных районов Азербайджана[10].
Южная Осетия располагает территорией в 3 900 кв.км, населением – в 70 тыс.
человек[11].Это
наименьшее из непризнанных государств.
При этом три из четырех названных государств (за
исключением Приднестровья), географически находятся за пределами Европы: они
расположены по южную сторону Кавказского хребта, отделяющего Европу от Азии. На
этом основании приднестровский конфликт можно отнести к сфере европейской
периферии, а три других – к зоне европейского пограничья.
Размер контролируемой территории и число жителей имеют
для непризнанных государств большое военное и политическое значение. Многие их
этих государств смогли завоевать и удерживать значительные пространства лишь
благодаря либо военной и экономической помощи сопредельных стран, союзников,
либо вмешательству международного сообщества.
Фактор сопредельных территорий для непризнанных
государств имеет двойственное значение. С одной стороны, к ним относится
страна, от которой отделилась мятежная территория и которая мирными или
военными средствами пытается вернуть мятежников в свои границы. С другой
стороны, сопредельные территории часто выступают источником поддержки для
выживания непризнанного государства, поскольку, как правило, именно внешний
ресурс (опора на сильное сочувствующее государство или государства) позволяет
экономике мятежной территории развиваться, а властным институтам,
государственному аппарату и вооруженным силам функционировать сколько-нибудь
нормально.
На современном этапе наличие «больших территорий», по
меркам непризнанных государств, позволяет им в ряде случаев вести полноправный
политический торг в ходе попыток урегулирования «замороженных конфликтов».
Такое положение характерно для Абхазии, Косова, Нагорного Карабаха. В
Приднестровье большое значение имеет плотность населения и особенности
географического положения контролируемой территории (находящейся
преимущественно на левобережье Днестра). Положение Южной Осетии в
территориальном плане наиболее уязвимо. Не способствует усилению ее позиций и
малочисленность населения. Потенциальное возвращение беженцев на территории
непризнанных государств может значительно изменить их этнический состав.
Поэтому при переговорах об урегулировании вопрос о беженцах всегда оказывается
одним из самых трудных.
2
Непризнанные государства европейской периферии и
пограничья по многим параметрам являются полноценными государствами. Можно
говорить о давно сформированных и функционирующих институтах публичной власти,
механизмах ее формирования (прежде всего выборы), целом ряде политических и
правовых институтов, которые наличествуют в каждом независимом государстве:
армия, силы правопорядка, собственная система права, гражданство. На
перечисленных территориях существуют свои экономические комплексы, собственные
финансовые и налоговые системы.
Целесообразно изучать непризнанные государства в
контексте конфликтов, в результате которых они возникли. Такой подход позволяет
свести к минимуму издержки, связанные с анализом перспектив развития подобных
государственных образований, сохраняя контекст исследуемого феномена.
Рассматривая этнический вооруженный конфликт, порождением которого становится
то или иное независимое государство, можно выявить особенности каждой ситуации,
прогнозировать перспективы изменения статуса непризнанного государства.
Объединение возможностей неоинституционального анализа и теории конфликтов
создает фундамент для новой интерпретации процессов институционализации этнических
противоборств и расширяет набор аналитических средств для сравнительного
исследования отдельных примеров непризнанных государств.
На основе анализа ряда посвященных этой проблеме
материалов и эмпирических данных разумно выделить несколько основных параметров
комплексного рассмотрения феномена непризнанного государства. Среди них можно
назвать:
– историю возникновения непризнанного государственного
образования, описание этнического конфликта и основных этапов его развития;
– эффективность переговорного процесса,
посредничества, планов мирного урегулирования;
– формирование государственности и хозяйственного
комплекса непризнанных государственных образований;
– особенности политического устройства, степень его
демократичности;
– наличие или отсутствие реальных возможностей для
возвращения непризнанного государственного образования в состав государства, от
которого оно отделилось;
– шансы для существования в качестве независимого
государства;
– заинтересованность и возможность внешних сил
изменить или законсервировать статус непризнанного государственного
образования.
При учете перечисленных параметров можно рассчитывать
на более или менее точное понимание проблем каждого непризнанного государства.
Непризнанные государства могут быть типологизированы по
различным основаниям. Ключевой критерий признания непризнанных государств –
контроль над своей территорией. По этому показателю их можно подразделить на
четыре идеальных типа. Первый – непризнанные государства с полным контролем
своей территории (Вазиристан, Приднестровье, Сомалиленд[12],
Северный Кипр). Второй – непризнанные государства, контролирующие свою
территорию частично (Абхазия, Нагорный Карабах, Тамил Илам, Южная Осетия).
Третий – образования под протекторатом международного сообщества (Косово, которое
юридически является частью Сербии, но фактически управляется администрацией ООН
с
Понятие «непризнанное государство», как уже было
отмечено, условно. На самом деле к данной когорте государственных образований
обычно относят и частично признанные государства. Так, по критерию признания
суверенитета можно выделить собственно непризнанные государства (Косово,
Приднестровье) и частично признанные государства (Тайвань), некоторые из
которых существуют в условиях военной оккупации (Западная Сахара, Палестина).
Тайвань имеет дипломатические отношения с двадцатью шестью странами мира,
Северный Кипр признается Турцией.
Подобные типологии несовершенны, но их отсутствие еще
больше затруднило бы изучение феномена непризнанных государств. Идеальные типы
часто не совпадают с динамикой реальных процессов и иногда носят весьма
условный характер. Например, по признаку контроля над территорией Южная Осетия
может быть отнесена к четвертому типу, если рассматривать данную ситуацию в
контексте стремления к объединению этноса в рамках одного государства[13].
3
Непризнанность государства международным сообществом
негативным образом сказывается на его правовом статусе и операционных
возможностях. Подобное государство не способно к активной экономической деятельности,
не может заключать торговые контракты и осуществлять многосторонние
инвестиционные и инфраструктурные проекты. Непризнанное государство
рассчитывает только на гуманитарную помощь международного сообщества,
социальные и культурные проекты, сотрудничество с различными странами и
регионами находится в зачаточном состоянии. Поэтому от политико-правового
признания какой-либо территории напрямую зависит ее существование и развитие.
Непризнанные государства европейской периферии и
пограничья существуют уже довольно долго: Косово – девять лет, Абхазия, НКР,
Южная Осетия – шестнадцать, Приднестровье – восемнадцать лет. Перспективы
изменения статуса (признание независимости, ирредента, силовое поглощение,
возвращение в состав единого государства посредством урегулирования конфликта)
у всех территорий различны.
Наибольшие перспективы в плане возможных трансформаций
существующего статуса имеет Косово. Речь идет о получении независимости в той
или иной форме, поскольку в этом заинтересованы США и Европейской Союз. По всей
видимости, Сербия сможет лишь отсрочить подобное решение или выторговать для
себя некоторые политические и экономические уступки (интеграцию Сербии в ЕС или
раздел территории Косова).
Абхазия, Приднестровье и Южная Осетия могут
рассчитывать на частичное, неполное признание Россией, но их дальнейшие
перспективы далеко не очевидны. Подобная «полунезависимость» не будет признана
Соединенными Штатами, Европейским Союзом, Индией, Китаем и многими другими
государствами.
У Приднестровья и Южной Осетии возможности получения
формальной независимости менее реальны по ряду геополитических и
организационно-территориальных причин. В случае с ПМР у России пока сохраняются
большие возможности по реанимации стратегии объединения Молдавии и
Приднестровья. Южная Осетия имеет, как представляется, серьезные экономические
основания для воссоединения с Грузией.
Наименьшие шансы на изменение статуса имеет Нагорный
Карабах. Подобное положение в основном определяется позицией США, стран ЕС,
России, Ирана и Турции. Они в целом заинтересованы в сохранении статус-кво в
зоне данного конфликта, а политическая возможность территориального обмена,
который мог бы открыть путь к политическому урегулированию, остается
незначительной.
* * *
При всех оговорках можно констатировать, что
непризнанные государства выступают самостоятельными игроками региональной и
международной политики. Их влияние на политические процессы довольно заметно.
Глобализация создала дополнительные возможности для длительного существования
непризнанных государств, без их формального признания другими странами. Это
постепенно становится нормой.
[1] Наиболее серьезные дискуссии российских ученых по
непризнанным государствам демонстрируют большой плюрализм подходов и мнений;
национальные интересы России применительно к данной проблеме часто понимаются
учеными совершенно по-разному. См., например: Непризнанные государства:
возможности и вызовы XXI века // Мировая экономика и
международные отношения. 2006. № 12. С. 64-81.
[2] См.: March
J.G., Olsen J.P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of
Politics. N.Y.: The Free Press, 1989; Hall P.A., Taylor R.C.R. Political
Science and the Three New Innstitutionalism // Political Studies. 1996.
Vol.XLIV.
[3] См.: Rhoder
R.A. The Institutional Approach // Theory and Methods in Political Science /
Marsh D., Stoker G. (ed). Houndmills et.al., 1995; Hay C. Political analysis.
Hampshire, N.Y.: Palgrave, 2002.
[4] См.,
например: Keohane R.O., Nye J.S. Power and interdependence: World politics in
transition.
[5] 5См.: Мэр П. Сравнительная политология: общие проблемы
// Политическая наука: новые направления; Гемават П. Почему мир не «плоский» // Pro et Contra. №3 (37). Май-июнь 2007. С. 98-105; Малахов В.С.
Государство в условиях глобализации: учебное пособие /В.С. Малахов. М.: КДУ,
2007.
[6] Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное
пособие. М.: МГИМО (У); РОССПЭН, 2006. – С. 201.
[7] См.: Kupchan
C. Independence for Kosovo // Foreign Affairs. 2005. Vol. 84. №6; Fall B.
Conflict in the
[8] Княжество Силенд (Principality of
Sealand) – самопровозглашённое в
[9] Косово и Метохия // Свободная энциклопедия. Википедия
(http://ru.wikipedia.org), дата
последнего посещения 10.09.2007.
[10] Приднестровская Молдавская Республика; Абхазия
Нагорно-Карабахская Республика; // Свободная энциклопедия. Википедия (http:// ru.wikipedia.org), дата
посещения: 10.09.2007.
[11] Южная Осетия // Свободная энциклопедия. Википедия (http://ru.wikipedia.org), дата
последнего посещения: 10.09.2007.
[12] Сомалиленд – северная часть Сомали, провозгласившая
независимость в 1993 году. Прим. ред.
[13] См., например: Улунян А. Непризнанные государства: возможности и вызовы XXI века. С. 71.