«Зарубежное Военное Обозрение».-№12.-2008.-С.26-32.

 

ГРАЖДАНСКИЕ АНТИКРИЗИСНЫЕ СТРУКТУРЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

Полковник И. ЮРЬЕВ

 

По своему составу гражданские анти­кризисные структуры представляют собой военизированные и гражданские формирования членов Евросоюза, вклю­чающие: подразделения полиции и жан­дармерии, группы специалистов адми­нистративного управления, структуры представителей юстиции и правосудия, отряды гражданской защиты, а также органы международного контроля и наблюдателей. В соответствии с при­нятыми в ЕС решениями общая числен­ность личного состава антикризисных структур составляет до 15 000 человек. При этом часть данных формирований (около 3 000 человек) должна быть спо­собна приступить к выполнению постав­ленных задач в течение 30 сут с момента принятия политического решения в Ев­росоюзе об их задействовании.

 

Руководство ЕС в рамках реализации европейской политики безопасности и обороны одним из важнейших на­правлений своей деятельности считает за­щиту интересов стран - участниц органи­зации и противодействие существующим и потенциальным угрозам. В качестве глав­ных угроз для безопасности Евросоюза рас­сматриваются международный терроризм, распространение оружия массового пора­жения, региональные конфликты, кризисы системы государственной власти в странах с неразвитой демократией, организованная преступность. Противодействие этим угро­зам предполагается оказывать как на тер­ритории стран - участников организации, так и за пределами географических границ Евросоюза. Такая деятельность, по оцен­ке экспертов ЕС, должна носить прежде всего превентивный характер и включать комплекс экономических, политических и военных мер.

Основополагающим документом, в ко­тором отражены взгляды руководства ЕС на обеспечение региональной и междуна­родной стабильности, является «Стратегия европейской безопасности» (2003), которая в настоящее время пересматривается с целью ее адаптации к современным ре­алиям.

В обновленную стратегию должны вой­ти основные положения принятых после 2003 года и разрабатываемых концепций обеспечения безопасности в различных сферах: военной, борьбы с международ­ным терроризмом, экономической (в том числе энергетической), социально-полити­ческой, информационной, экологической. При этом предполагается дополнить пере­чень существующих угроз новыми вызо­вами для безопасности ЕС, к которым в том числе отнесены неконтролируемая миграция населения, а также природные и техногенные катастрофы. В рамках борьбы с террористической деятельностью планируется предусмотреть использование невоенных мер упреждающего характера, включающих, помимо прочего, защиту граждан и стратегических объектов от на­падений террористов и создание условий для минимизации последствий возможных терактов.

Особое внимание предполагается уде­лить обеспечению внутренней безопасно­сти членов Евросоюза и предупреждению внутренних конфликтов, а также под­держанию стабильности в государствах, имеющих с ЕС общие сухопутные или морские границы (с опорой на механизмы «Европейской политики соседства»). Эти государства, по замыслу Брюсселя, должны стать барьером на пути внешних угроз или снизить вероятность их распространения на страны-участники.

Приобретенный в ходе первых антикри­зисных операций в Балканском регионе опыт ЕС в сфере урегулирования кри­зисов и локальных конфликтов показал способность этой организации решать отдельные миротворческие задачи с ис­пользованием собственного потенциала и позволил ее руководству шире взглянуть на приоритеты европейской политики безопасности и обороны. Деятельность Евросоюза в данной области в настоящее время показывает, что он стремится занять особое место в системе международной безопасности. Свою основную задачу руководство ЕС видит в урегулировании кризисов, характеризующихся низким уровнем вооруженного противостояния, но осложненных комплексом сопутству­ющих политических, экономических и гуманитарных проблем, не поддающихся разрешению исключительно силовым путем и требующих согласованного при­менения как военных, так и невоенных (по терминологии ЕС «гражданских») сил и средств.

Урегулирование кризисных ситуаций осуществляется в ходе операций и мис­сий, которые по своему предназначению, масштабам, решаемым задачам, привлекае­мым силам и средствам, согласно взглядам руководства Евросоюза, подразделяются на военные, полицейские, содействия установлению правопорядка («верховен­ства закона») и наблюдательные.

Военные операции проводятся с целью разъединения конфликтующих сторон и установления мира в районе кризиса.

Полицейские миссии предназначены для стабилизации обстановки внутри страны путем формирования и подготовки дееспо­собных органов охраны правопорядка, как правило, в постконфликтный период.

Миссии ЕС содействия установлению правопорядка («верховенства закона») на­правлены на оказание помощи правитель­ствам заинтересованных стран в реформировании силовых структур и учреждений государственной власти, а также судебно-правовой системы в целях становления и развития в государстве «демократических» и правовых норм.

Наблюдательные миссии организуются Евросоюзом для осуществления контроля над выполнением противоборствующими сторонами достигнутых договоренно­стей.

Значительное внимание в ЕС также уделяется стабилизации обстановки в различных регионах в постконфликтный период. Опыт операций в бывшей Югосла­вии показал, что после подавления воору­женного сопротивления международные миротворческие контингенты сталкива­лись с необходимостью решения несвой­ственных для вооруженных сил задач: окончательное разоружение незаконных формирований, захват или уничтожение их лидеров, оказание помощи местным властям в создании силовых структур и борьбе с преступностью, пресечение мас­совых беспорядков, организация системы административного управления, решение наиболее острых социально-гуманитарных проблем местного населения, восстанов­ление объектов коммунального хозяйства, энергетики, транспорта. Эти особенности обстановки требуют, по мнению экспертов Евросоюза, применения уже «невоенных» методов для стабилизации ситуации в зо­нах конфликтов.

В качестве основных механизмов кри­зисного регулирования и постконфликт­ной деятельности руководство Евросоюза рассматривает военный потенциал орга­низации и гражданские антикризисные структуры.

К первому отнесены силы реагирования (CP) ЕС, состоящие из разнородных воору­женных компонентов и предназначенные для проведения антикризисных, миро­творческих и гуманитарных операций. Они считаются основным средством силовой защиты интересов стран Евросоюза, в том числе в удаленных от Европы регионах.

Другим инструментом, применяемым Европейским союзом при урегулирова­нии кризисных ситуаций и преодолении их последствий, являются специальные гражданские антикризисные силы, ко­торые призваны невоенными методами содействовать предупреждению воору­женных конфликтов и решать задачи вос­становления пострадавших территорий. Общее финансирование применения этих структур определяется требованиями так называемого «Механизма быстрого реаги­рования», разработанного в ЕС в 2001 году и имеющего базовый бюджет в 30 млн евро (может наращиваться за счет дополнитель­ных целевых взносов стран-участников).

По замыслу руководства ЕС, эти струк­туры должны быть способны самостоя­тельно или во взаимодействии с силами реагирования Евросоюза обеспечивать: поддержание общественной безопасно­сти и правопорядка в кризисных районах; решение задач борьбы с преступностью; осуществление пограничного контроля; содействие в создании органов власти, юстиции и правосудия; подготовку кадров; оказание гуманитарной помощи населе­нию; проведение поисково-спасательных и восстановительных работ; выполнение функций международных наблюдателей; участие в создании новых органов власти на постконфликтной территории.

Кроме того, важным направлением де­ятельности гражданских антикризисных структур ЕС является обеспечение опера­тивного и согласованного реагирования на стихийные бедствия в любой точке мира с целью локализации их последствий и недопущения гуманитарных катастроф. В частности, на состоявшихся в текущем году заседаниях Совета ЕС был принят ряд решений об усилении координации между государствами Евросоюза в сфере оператив­ного реагирования на стихийные бедствия.

Угроза со стороны международного терроризма, актуальность которой для ев­ропейских стран подтверждена терактами в ряде европейских столиц, деятельность организованных преступных сообществ, незаконная миграция потребовали от руководства ЕС разработки мер по обе­спечению внутренней безопасности и за­щите населения от террористических атак с использованием в том числе высокоразрушительных средств. Предусмотренные меры должны, кроме того, способствовать снижению риска техноген­ных катастроф и повышению готовности к ликвидации последствий стихийных бедствий. К их реализации предполагается привлекать не только подразделения инженерных войск, силы и средства РХБЗ, военно-ме­дицинские формирования, но также имеющиеся и развиваемые в рамках ЕС гражданские антикризисные структуры.

В повседневных условиях формирова­ния антикризисных сил будут находиться в национальном подчинении. В случае воз­никновения чрезвычайных ситуаций они должны по решению Совета ЕС переда­ваться в распоряжение органов управления Евросоюза. При этом общее руководство европейскими гражданскими антикризис­ными структурами возложено на Совет ЕС и аппарат генерального секретаря - вер­ховного представителя ЕС по вопросам внешней политики и политики безопас­ности, для чего на базе находящегося в его распоряжении ситуационного центра может развертываться пункт управления стратегического уровня.

Непосредственное руководство этими силами осуществляет военный штаб ЕС, в котором с данной целью сформировано управление военно-гражданского плани­рования. В составе этого управления соз­дан оперативный центр, на базе которого предусматривается развертывать пункты управления группировками сил реагиро­вания Европейского союза, а также руко­водящие органы гражданских миссий ЕС. В случае если антикризисные силы будут решать задачи в условиях вооруженного конфликта, ответственность за обеспе­чение их безопасности предполагается возложить на силы реагирования (CP) ЕС. В интересах организации взаимодействия между CP Евросоюза и антикризисными структурами при военном штабе с декабря 2004 года функционирует  специальная группа.

Основным компонентом гражданских антикризисных структур являются полицейские силы Евросоюза, созданные на основании решений Совета ЕС (19-20 ноября 2001 года). Они формируются по смешанному принципу, предусматривающему нали­чие в их составе подразделений, разли­чающихся по своему функциональному предназначению (от патрульно-постовых подразделений до налоговой и мигра­ционной полиции). Срок развертывания полицейских сил в районе проведения операции не должен превышать 60 сут. Они включают подразделения полиции стран - участниц организации общей численностью около 5 700 человек. При этом 1 400 из них будут находиться в 30-дневной готовности к переброске в зоны кризисов. На данный момент поли­цейские силы Евросоюза задействованы в большинстве операций ЕС на Балка­нах, Ближнем Востоке и Африканском континенте. Эффективность этой формы антикризисной деятельности Евросоюза признана не только в рамках самой орга­низации, но и на уровне ООН.

Кроме того, с целью повышения воз­можностей полицейских сил в состав миссии могут войти подразделения сил европейской жандармерии (СЕЖ), об оперативной готовности которых к при­менению было заявлено в июле 2006 года. Процесс их создания в настоящее время практически завершен, что нашло свое отражение в подписании 18 октября 2007 года пятистороннего (Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция) до­говора о формировании сил европейской жандармерии.

Основное отличие СЕЖ от обычных полицейских сил заключается в том, что они могут находиться под управлением и военных, и гражданских органов руковод­ства операцией кризисного регулирования, а также действовать само­стоятельно. Это делает их более эффективным инструментом, особенно на этапе перехода от во­енной стадии операции к фазе задействования полицейских сил и граж­данских структур.

СЕЖ могут приме­няться не только в ин­тересах Евросоюза, но, кроме того, в операциях и миссиях ООН, НАТО и ОБСЕ (согласно договору 2007 года).

Данное многонацио­нальное формирование включает соответствующие подразделения войск сотрудников карабинеров Италии, национальной жандарме­рии Франции (наиболее многочисленная группа), военной жандармерии Нидерландов, граждан­ской гвардии Испании и национальной гвардии Португалии. Всего до 3 000 человек, 800 из которых находятся в го­товности в 30-дневный срок подключиться к вы­полнению задач в соста­ве полицейских миссий Евросоюза. Руководство СЕЖ возложено на по­стоянно действующий многонациональный штаб, расположенный в г. Виченца (Италия).

Планируется использо­вать контингент сил жан­дармерии, оснащенных стрелковым вооружением и легкобронированной техникой, для оператив­ного обеспечения обще­ственной безопасности в следующих случаях:

- с целью предупреж­дения кризиса - само­стоятельно или во взаи­модействии с подраз­делениями и частями CP ЕС для повышения эффективности решения задач международными полицейскими силами и местными правоохрани­тельными органами;

- в ходе военной опера­ции по урегулированию кризиса - в составе сил реагирования ЕС в основном с целью поддержания правопо­рядка и обеспечения общественной безо­пасности при невозможности выполнения данных задач местными правоохранитель­ными органами;

- на этапе прекращения военных дей­ствий (в ходе передачи полномочий от военных властей гражданской админи­страции) - в оперативном подчинении командующего группировкой CP ЕС либо самостоятельно во взаимодействии с орга­нами и частями международной полиции в интересах обеспечения общественной безопасности, поддержания правопорядка, а также осуществления функций миграци­онной полиции и судебных приставов;

- в рамках урегулирования кризисов не­военными средствами - по планам и под руководством гражданских органов ЕС.

Кроме того, дополнительными задача­ми, возлагаемыми на силы жандармерии, являются следующие: контроль соблюде­ния режима и воинской дисциплины на объектах международных контингентов; наблюдение за деятельностью и консуль­тирование местной полиции, включая по­мощь в проведении расследований и борь­бе с преступностью; оказание содействия в подготовке местных правоохранительных органов; защита гражданского населения и его имущества; участие в пресечении гражданских беспорядков; регулирование движения транспорта и патрулирование границ.

Приглашение к участию в совместной структуре получили и другие страны Ев­росоюза, а также кандидаты на вступление в ЕС, имеющие соответствующие воени­зированные формирования (жандармерию, национальную гвардию, пограничную охрану). К числу последних в настоящее время относятся подразделения националь­ной жандармерии Польши.

Структуры по гражданскому адми­нистрированию (свыше 550 человек) предусматривается развертывать в постра­давших странах в интересах восстановле­ния государственных и муниципальных органов власти.

Решение задач по налаживанию дея­тельности судебно-правоохранительной системы в кризисных районах является прерогативой представителей судебных и исправительных органов стран ЕС (свыше 600 человек), подготовленных для участия в миссиях Евросоюза «содействия установлению правопорядка».

На отряды гражданской защиты (до 5 ООО человек) возложены функции по лик­видации последствий чрезвычайных ситуа­ций природного и техногенного характера, а также по оказанию гуманитарной помощи населению в кризисных районах.

«Механизм гражданской защиты евро­пейского сообщества» действует с 2001 года. Его оперативным ядром являются сформированный в том же году кру­глосуточно действующий в рамках ЕС центр мониторинга и информирования, а также национальные центры оповещения. Задачи первого - контроль обстановки и принятие своевременных мер в случае возникновения стихийных бедствий и техногенных катастроф. В случае угро­зы или факта бедствия центр проводит оповещение соответствующих нацио­нальных структур, направляет запросы на оказание помощи и координирует доставку спасательных команд и необхо­димых грузов. К примерам практической деятельности центра можно отнести при­влечение команд Евросоюза для работы по устранению последствий землетрясе­ний в Алжире, Иране, Китае и Марокко, лесных пожаров в Греции, Португалии и Франции, штормов (Швеция, Албания) и цунами в зоне Индийского океана. Следует отметить, что руководство ЕС планирует увеличить финансирование сектора гражданской защиты к 2013 году до 30 млн евро (в 2007-м - 16 млн).

Дополнительным каналом обмена дан­ными служит объединенная общеевро­пейская система оповещения и связи при чрезвычайных ситуациях, использующая возможности глобальной информацион­ной сети Интернет.

Одновременно в рамках механизма гражданской защиты Евросоюза функ­ционирует оперативный комплекс по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения, предназначенный для информирования руководства ЕС о воз­никновении эпидемий и пандемий. Основ­ным рабочим органом комплекса является оперативный центр раннего оповещения и реагирования, который задействуется при опасности химического, биологического и радиоактивного заражения.

Кроме того, в интересах гражданской защиты используются возможности Европейского космического агентства, предоставляющего соответствующим структурам результаты наблюдения за земной поверхностью, морскими и океан­скими акваториями, а также проводящего оповещение центра мониторинга при обнаружении признаков чрезвычайных ситуаций.

Международные наблюдатели Евросою­за (до 400 человек) осуществляют мони­торинг за обстановкой на этапе развития кризиса и в постконфликтный период, контролируют выполнение достигнутых соглашений и обеспечивают деятельность специальных представителей ЕС в различ­ных регионах мира.

Подготовка специалистов антикризис­ных структур организована в Европей­ском колледже безопасности и обороны (Париж), Европейском полицейском кол­ледже (Лондон), а также на базе Центра гражданского кризисного регулирования (г. Куопио, Финляндия). Из числа этих специалистов сформированы две так на­зываемые гражданские группы быстрого реагирования (по 100 человек), которые должны быть готовы к развертыванию в кризисном районе в течение 5 сут после принятия соответствующего решения.

В качестве наиболее вероятных районов применения гражданских антикризисных структур и решения задач кризисного регу­лирования руководство ЕС рассматривает Балканский и Ближневосточный регионы, Африканский континент, территорию стран СНГ. По состоянию на 1 декабря 2008 года в указанных регионах Евросоюз проводит 12 операций и миссий, в десяти из которых используется гражданский антикризисный потенциал ЕС (две операции - военные).

Миссии ЕС на территории Балканских государств являются наиболее многочис­ленными по составу и перечню решаемых задач.

Так, одновременно с проведением воору­женным контингентом стран - членов ЕС миротворческой операции «Алтея» по ста­билизации обстановки в Боснии и Герцего­вине на территории страны организована полицейская миссия Евросоюза (около 400 человек), целью которой является со­действие правительству страны в рефор­мировании правоохранительных органов и подготовке национальных полицейских кадров (в основном руководящего состава), а также оказание помощи местным органам власти в борьбе с организованной преступ­ностью и коррупцией.

Наиболее характерной по целям, задачам и составу привлекаемых сил гражданских антикризисных структур является Мис­сия ЕС обеспечения верховенства закона (МОВЗ), развертываемая на территории Косово и рассматриваемая в качестве основы будущего Международного граж­данского присутствия в крае. Заявленная цель деятельности МОВЗ (около 1 800 человек) - оказание содействия властям Косово в поддержании стабильности и безопасности на территории края в пери­од решения вопроса о новом статусе авто­номии. Миссия ЕС организационно будет включать четыре основных компонента с соответствующими задачами:

- полицейский (более 900 человек), которой будет оказывать помощь краевой полиции в поддержании общественного порядка, включая пресечение массовых беспорядков, борьбе с организованной преступностью, а также осуществлять по­граничный контроль;

- судебный (свыше 200 человек), пред­назначенный для контроля деятельности министерства юстиции, верховного суда и местных судебных органов, участия в подготовке юридических кадров, оказа­ния содействия в расследовании тяжких преступлений;

- таможенный (до 30 человек), цель которого формирование косовской тамо­женной службы в соответствии со стан­дартами ЕС;

- административный (66 человек), на который возложены функции всесторон­него обеспечения и поддержания текущей деятельности МОВЗ.

Значительный интерес страны - участ­ники Евросоюза проявляют к урегулирова­нию кризисов на Африканском континенте. Это связано с опасениями руководства ве­дущих государств ЕС утратить контроль над ситуацией в бывших колониях, а также с постоянным ростом потока иммигрантов в Европу. Кроме того, проведение операций в данном регионе позволяет на практике отрабатывать вопросы задействования антикризисного потенциала ЕС без угрозы значительных потерь и негативных поли­тических последствий.

В соответствии с этим курсом Евросоюз проводит с 1 июля 2007 года полицейскую миссию в Демократической Республике Конго (40 человек), основными задачами которой определены: оказание помощи в реформировании полиции ДРК, коорди­нация деятельности руководства право­охранительных органов страны, а также контроль за соблюдением в африканском государстве норм международного гума­нитарного законодательства и прав чело­века.

Кроме того, с 16 июня с. г. Европейский союз приступил к проведению миссии по содействию установлению правопорядка в Гвинее-Бисау с целью оказания всесто­ронней помощи правительству страны в реализации национальной стратегии по реформированию сектора безопасности. Основными задачами сотрудников миссии являются: участие в разработке планов ре­организации вооруженных сил и местных органов охраны правопорядка; контроль за ходом реформы национальных ВС и по­лиции; подготовка и обучение сотрудников уголовного розыска и службы судебных приставов; оказание помощи правоохранительным органам страны в борьбе с неза­конным оборотом наркотических веществ; организация деятельности национального центрального бюро Интерпола в Гвинее-Бисау.

В рамках участия Европейского союза в процессе ближневосточ­ного мирного урегулирования на территории Палестинской авто­номии действует полицейская миссия ЕС (около 35 человек), которая обучает личный состав палестинской полиции, оказы­вает содействие местным орга­нам правопорядка в проведении расследований, координирует техническую и финансовую по­мощь, направляемую на нужды палестинской полиции по линии Евросоюза и «третьих стран». С июня 2007 года ЕС проводит полицейскую миссию (около 200 человек) на территории Афганистана, целью которой является оказание помощи правительству страны в формировании системы право­охранительных органов. В состав миссии включены офицеры полиции и эксперты-юристы, которые прикомандировываются в качестве советников к региональным по­лицейским командованиям, министерствам внутренних дел и юстиции, генеральной прокуратуре и к группам восстановления провинций.

На основании договоренностей между руководством НАТО и Европейским со­юзом в Ираке продолжается миссия ЕС содействия установлению правопорядка, начатая в июле 2005 года. Основная ее за­дача - подготовка руководящего состава для министерства внутренних дел и дру­гих силовых структур страны. При этом практическая подготовка специалистов организована в учебных центрах на тер­ритории членов ЕС.

На украинско-молдавской границе про­водится наблюдательная миссия Евросо­юза (180 человек), заявленными целями которой являются: контроль за соблюде­нием пограничного и таможенного режима на границе Украины и Молдавии, оказание финансовой и технической помощи прави­тельствам двух стран по реформированию национальных пограничных и таможенных служб, а также содействие укреплению двустороннего сотрудничества.

 

В целом реализация планов создания и применения гражданских антикризисных структур свидетельствует о стремлении руководства Европейского союза повысить возможности ЕС в урегулировании кризисных ситуаций и тем самым обеспечить объединенной Европе способность эффективно решать задачи по защите своих интересов в евроатлантической зоне и за ее пределами.