История государства и права. - 2017. - № 3. - С. 3-9.
Социальное государство:
эксперимент или закономерность развития?
Малахов Валерий Петрович,
профессор кафедры теории государства и права
Московского университета Министерства внутренних дел
Российской Федерации имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации
В статье выясняется, в какой мере социальное государство можно считать закономерным типом современного государства и с какими социальными последствиями объективно связана практическая реализация идеи и теории социального государства.
Ключевые слова: теория социального государства, социальная функция, идеология, право человека, сущность государства, государственная услуга, потребление права.
The Welfare State: Experiment or the Law of Development
Malakhov Valeri P.,
Professor of the Department of Theory of State and Law
of the Kikot Moscow University of the Ministry of the Interior of the Russian Federation,
Doctor of Juridical Sciences, Professor,
Honored Worker of Higher School of the Russian Federation
In the article it is explained, in what measure social state can be considered the regular type of modern state, and with what social consequences is objectively connected the practical realization of idea and theory of social state.
Key words: the theory of social state, social function, ideology, the right of man, the essence of state, state service, the consumption of right.
Идея социального государства как типа современного государства весьма популярна и с доступной детальностью и наукообразностью воспроизводится как политической, так и юридической теорией[1], но, к сожалению, воспроизводится только как идея, как прекраснодушное стремление превратить государство в политическую организацию власти с «человеческим лицом», что в свое время было сказано о перестроечном новообразовании социализма, этом неожиданном откровении поздней коммунистической идеологии.
Однако ясно, что общие рассуждения об идее социального государства и теория социального государства — не одно и то же. Действительная теория не может рассматривать свой предмет только с одной стороны. Ее главная цель — исследование предмета с разных сторон, в разных аспектах; она является в первую очередь способом обнаружения невидимой стороны, иначе она просто идеализация некоторых фрагментов реальности и в конечном счете социальная утопия.
Задача данной статьи — реконструировать теорию социального государства за счет обнаружения оборотной стороны его идеи, за счет воспроизведения процессов, возникающих вследствие непосредственного воплощения в реальности модели социального государства, воплощения, однако, неэмпирического характера.
Социальное государство только с одной стороны представляет собой модель, продукт политической мысли, служащий [стр.3-4] идеологическим основанием социального эксперимента над обществом. Однако эксперимент всегда протекает на уровне проявлений, признаков, тех сконструированных форм, которые можно наполнять разным содержанием, формировать неоднозначные по своим последствиям связи и т. д. Глубинные же процессы, определенные природой государства, неподвластны экспериментированию, и предвосхищение их хода под силу разве что пророчествам и фантазиям, но не науке.
Будучи основанием эксперимента, идея социального государства отождествляется с совокупностью явлений, но с совокупностью, являющейся только одной стороной идеи, ее позитивностью, которая, в свою очередь, отождествлена с содержанием идеи в целом.
Но с другой стороны, социальное государство представляет собой исторический тип государства, является следствием глубинных, объективных, закономерных, неуклонных изменений в нем. При этом оно — культурный феномен, а конкретнее феномен западной политико-правовой культуры, но не проявление всеобщих закономерностей, связанных, так сказать, с «государством как таковым», как воплощение его природы.
И типы, и модели государства можно выделять на основании разных критериев. Наиболее продуктивным представляется их различение на основе выделения той или иной основной (системообразующей) функции, с которой связывается мысль о предназначении государства. Так, например, для судебного государства это правосудная функция, для административного государства — правоисполнительная (или государствоохранительная) функция, для правового государства — правообеспечивающая функция, для демократического государства — политико-управленческая функция, для религиозного государства — идеолого-организующая функция. Можно в функциональном аспекте охарактеризовать еще ряд типов государства, но и сказанное уже позволяет сделать, по крайней мере, одно обобщение — все перечисленные системообразующие функции по своему существу являются собственно государственными, отражающими государство в том или ином историко-культурном контексте. Но есть и редкие исключения, среди которых — социальное государство; системообразующей функцией для него является социальная, связанная с обеспечением гражданам (или подданным) необходимого и хотя бы минимально достойного жизненного уровня, включающего всем хорошо известные элементы.
Важным компонентом социальной функции является обеспечение социальной защищенности граждан, которая, в свою очередь, немыслима без правовой их защищенности. И тот факт, что правозащитная деятельность, деятельность правозащитных организаций осуществляется самим обществом как гражданским, говорит в пользу утверждения, что социальная функция по своей природе — общественная. Поэтому можно утверждать, что сущность социального государства связана с присвоением и монополизацией одной из основных функций общества.
Здесь следует отметить, что, во-первых, понимание того, что такое функция, как правило, в юридической теории связано с отождествлением функции с деятельностью государства (как и действия права) в определенном направлении, т. е. с направлением деятельности, что неверно[2]. Во-вторых, функциональная характеристика и права, и государства так же, как правило, односторонняя; рассмотрение функций государства вне их имманентной связи с дисфункциями ведет лишь к описанию идеализированных моделей государства.
Социальные государства, как и любые другие типы государства, всегда в определенной мере являются наложением на действительность видения обществом, властью того, что такое государство в своих проявлениях ил каковым оно должно быть. Но все они появляются и поддерживаются далеко не только волевым усилием, а предполагают наличие совершенно определенной социальной почвы. Ею для социального государства является, с одной стороны, например, большой экономический потенциал, находящийся в распоряжении государства, значительный уровень и объем общественного богатства, достаточный социальный капитал доверия (легитимность власти), монопольное положение по отношению к обществу и полная независимость от него, замкнутость бюрократической среды, культивация потребительства в широком смысле (как деактивации человека, общества), патернализм. Все это — существенные признаки социального государства.
С другой стороны, такой почвой является массовое, социально однородное (в социальном [стр.4-5] смысле слабо и несущественно дифференцированное), непрочно структурированное (стратифицированное), неустойчивое (избыточно динамичное) в социальном смысле общество.
Иными словами, социальное государство является закономерным следствием развития государства как социально-политического института, представляя собой форму управления обществом, своеобразным, но вполне определенным выражением политико-правовой природы государства. Таким образом, социальное государство — такая историко-культурная форма политики и права, которая в общих чертах согласуется с природой государства.
Существенной чертой социального государства является то, что оно в принципе совместимо с любым политическим режимом, с любой формой правления и безразлично к любой форме устройства. Иными словами, оно в определенном смысле деполитизированное, что, однако, должно было делать его как бы уже не вполне государством (своеобразным призраком марксистского коммунистического общества, но только без развитого и самодостаточного самоуправления).
Но этого в действительности не происходит. Несмотря на содержательное своеобразие социального государства и его специфические внешние признаки, сущность его как государства остается прежней: как и всегда, на уровне явления государство есть институт, призванный обеспечивать компромисс социальных сил, достижение политического и идейного единства, объединение разнородного и пр., а на уровне сущности оно есть продукт противоречий социальных сил и институт их воспроизводства как воспроизводства самой государственной власти. Присваивая коренную функцию общества и тем самым в значительной степени отождествляя себя с обществом, социальное государство предстает тем самым как иллюзорный способ снятия основных социальных противоречий.
Государство, в том числе и современное, до тех пор государство, пока оно не просто отлично от общества, но господствует над ним; это организация власти над обществом. Поглощение общества, — а это неминуемо, явственно или скрыто, происходит, если осуществление центральных функций общества переходит к государству, — сопровождается, однако, идеологемой, что это само общество, наконец, поглотило своими нуждами государство, превратив его в государство-слугу (с армией служащих для оказания услуг). Конечно, на самом деле государство не растворяется в общественных нуждах.
Социальное государство, как и все остальные типы государства, — форма использования власти главным образом в интересах самой власти. В чем особенность интереса власти, воплощаемой в социальном государстве? В полном подчинении общества без использования грубой силы, чрезмерного принуждения, с помощью деполитизированного права и многочисленных организационно-технических средств. Конечно, само по себе преодоление традиционного способа обеспечения власти над обществом весьма позитивно; насилие очень долго было главным и безотказным инструментом государственного управления. Но отказ государства от радикальных форм насилия и ограничение своей деятельности умеренным и легализованным принуждением требует, однако, серьезной платы со стороны общества, в том числе в виде ряда прав и свобод — значительного обесценения политических прав и до известной степени примитивизации и содержательного «выветривания» прав и свобод гражданских.
Теперь обратимся к анализу наиболее существенных воплощений идеи социального государства в государственной и общественной жизни.
1. Важный постулат, связанный с идеей социального государства, — представители государства, государственные лица есть лишь наемные обществом и оплачиваемые им же служащие, «менеджеры», т. е. не столько носители, олицетворители власти, сколько лица, наделенные четко определенными полномочиями, компетенциями и функциями. Эта попечительская по существу и идеологически подкрепленная установка — не сознательный государственный обман, а скорее «чистосердечное» заблуждение как общества, так и самого государства.
2. Между обществом и государственным аппаратом как технической организацией власти (организационно-технической определенности власти), в том числе государственными органами как органами публичной власти, функционирует своеобразная прослойка — государственные и государствоподобные (муниципальные) организации как неполитические органы управления. С последними общество главным образом и контактирует. Государственный аппарат полностью обособляется, фактически становясь [стр.5-6] государством для общества. Власть же оказывается совершенно невидимой обществу и существует в реальности, параллельной общественной. Государственные организации наделены не властью, а полномочиями, не правами, а обязанностями, т. е. тем, что раньше относилось к исполнительной власти, к государственным органам.
3. Социальное государство понимается ограниченно, когда его сводят к социальной политике, обеспечивающей социальную защиту граждан (общества). На практике социальное государство — специфическое образование, в котором содержательно и сущностно модифицированы все его элементы, и прежде всего его право. Причем речь не столько о содержании норм, сколько о способах их реализации.
Власть находит в правовом поле возможности консолидирования с обществом, которому прививается убежденность в том, что право едино как для власти, так и для общества, воспроизводится идея общей воли, общего (общественного) блага, интереса и т. д., обеспечивать которые правовыми средствами в состоянии якобы только государство.
Однако на самом деле «трансформация государства привела к его разрыву с правом, место которого заняла логика целесообразности»[3], и логика целесообразности выражена в логике интересов. Но в условиях высокой формализованности права (и правовой жизни) интересы лишают право его абсолютных начал как необходимых и, кроме того, проверенных, по крайней мере, в европейской истории — условий действенности правовой формы. Когда право становится лишь средством в руках власти, тогда форма оказывается индифферентной по отношению к содержанию и способна обволакивать собой в принципе все, что угодно. Хотя в действительности, конечно, не все, что угодно, обретает силу права, такое ограничение волевого начала тем не менее является случайным, а не сущностным.
4. Либеральное государство не стремится к тотальной опеке над гражданами, оно лишь устанавливает границы, за которые гражданам нельзя заступать. В рамках либерального государства свобода в правовом смысле есть свобода от принуждения. Социальное государство не устанавливает границы обществу, а выдвигает (создает и использует) систему условий, при которых его деятельность в пользу граждан предстает как следствие уступок власти гражданам, осуществляемой, однако, средствами государства. Свобода в правовом смысле здесь — свобода пользования предоставленным правом.
5. Социальное государство как форма организации управления обществом в своей действительности приобретает черты «тотального» государства, т. е. государства, обладающего всеобъемлющим, исчерпывающим контролем и предельно детализированным управлением. В отрыве от тотального социальное государство иллюзорно, наподобие этического, и выстраивание его именно в этом случае — эксперимент, который в принципе не может быть удачным. Невозможно избавиться в стремлении государства быть социальным от дрейфа к тотальности. Тотальность же ведет к гипертрофии формально-правового начала в жизни общества и государства.
Теория социального государства подразумевает альтруистическое государство, противопоставляя его неправовому и несоциальному как «эгоистическому» государству. Иными словами, эта теория моралистическая. В теории социального государства соединены идеология этического государства и практика тотального государства. В целом это идеология, компенсирующая фактическую абсолютизацию государства.
6. Идеология социального государства развертывается вокруг центральной идейной установки «человек — высшая ценность», облаченной в правовую форму и политическую программу. Но какой человек при этом имеется в виду, каким становится человек в социальном государстве[4], различим в нем? Выяснить это помогает, в частности, обращение к анализу феномена услуги, этого своеобразного «приводного ремня», перекинутого от государства к человеку.
Государство активно эксплуатирует механизм услуги, превращая при этом в услугу то, что является его обязанностью. Услуга, конечно, выступает формой обязанности, но всегда начало услуги — добровольность, взятие на себя государством или иным субъектом невынужденного, но лишь целесообразного обязательства. Обязанность оказания услуг — видимость, потому что то, что субъект обязан делать, все же не может называться услугой[5]. [стр.6-7] Выполнение обязанности как оказания услуги — принцип фактического избавления субъекта от своих обязанностей. Право при таком условии превращается в предоставленную возможность, подкрепленную исключительно юридическими гарантиями. Последние, обладая самодостаточностью, делают само понимание гарантии юридической условностью.
Превращение всевозможных нужд человека в предмет услуг государства неизбежно поглощает человека государством. Общество оказывается для человека простым социумом, ареалом обитания чисто физического существования. Человек исчезает, от него остается лицо как единство обязанностей и прав (Г. Кельзен[6]), т. е. некая юридическая величина, полностью определенная тем, чем человека обволакивает государство — правом, идеологией и технологиями оказания услуг. Без этих оболочек человек — уэллсовский невидимка. Внешность человеческих отношений является господствующей; она становится не столько принудительной, сколько достаточной. Индивидуальная жизнь как единственная настоящая реальность для человека развертывается вне правового поля.
7. Социальное государство бесконечно дифференцирует связи человека с собой, и подавляющее их большинство — социально несущественные, организационно-технические, потребительские. Люди многократно стратифицированы, «маркированы» различными льготами, привилегиями, должностями, исключениями, статусами и т. п. Место индивидуальности занимает принадлежность к той или иной категории граждан. Сама гражданственность становится для человека условностью, а не имманентной политико-правовой ипостасью. Гражданин и человек не просто различаются, как прежде, но человек теперь перестает нуждаться в гражданственности. Как человек он полностью растворен, а вместе с ним перестают быть существенными содержательные формы общественной и индивидуальной жизни, прежде всего нравственность.
Отдельный человек корпускулирован социальным государством. В социальном государстве человек предоставлен своей повседневной жизни, освобожден от социальности, безразличен к политической жизни, фрагментарен в ней и символичен; он искушен внешними формами, жизнью с облегченным усилием, для которого формальности права и юридических гарантий вполне достаточно; он обвешан знаками ценения[7].
Накопленное обществом отношение к политике как форме эксплуатации общества и автономизированной от общества форме социальной деятельности находит адекватное отражение в теории и практике социального государства. Общество реагирует теперь, как правило, только на негативные изменения в условиях материальной жизни граждан. Все, что не влияет на эти условия или влияет несущественно, общество интересует мало. Оно отвыкает от признания государственных интересов как выразителей всеобщих, общественных интересов, разница между ними становится явственной и стабильной, и установки на чуждость государственных интересов не преодолеваются позитивными усилиями государства или преодолеваются с огромным трудом.
8. Если спросить у обычного человека, что предпочтительнее: существовать и действовать в условиях формального равенства[8] или же полагаться на свою индивидуальность в общественных отношениях, каков будет наиболее вероятный ответ? Индивидуальность является более устойчивым состоянием человека, глубокой ценностно-деятельной установкой. Реальное же, но формальное равенство относительно, неустойчиво, но главное, по сути, неподвластно отдельному человеку, задается ему правом государства. Формальное равенство людей не связано непременно с одинаковыми усилиями по переводу возможностей, заложенных в предоставляемых правах, в действительность; равные возможности не снимают проблемы неравенства в реализации прав. Интенция на равенство обретает ценность только в случае перехода от более низкого социального уровня, на котором находится конкретный человек или социальная группа, к более высокому; это обретение новых возможностей и некоторого преимущества по отношению к тем, с кем [стр.7-8] был равен и солидарно недоволен неравенством с обладающими социально-материальными преимуществами разного рода, противится ему.
Формальное равенство — это равенство не людей в своих отношениях и по отношению к закону, а равенство закона для всех. А это совсем не одно и то же.
Однако именно идея формального равенства как вершины права, свидетельства его подлинности, как того, что дает человеку свободу[9], наиболее совместима с идеей социального государства.
В социальном государстве действительно достигается равенство, но не социальное или политическое, а равенство людей в потреблении услуг государства, как якобы равенство в получении благ с минимальным, оговоренным самим правом, усилием, а также в иллюзорности пользования государством в своих интересах. Потребление, пользование всегда поверхностно и действительно не требует значительных усилий. При этом возможность пользования услугами государства нисколько не умаляет его ресурсов; ложками, даже если их миллионы, можно черпать море до бесконечности и абсолютно без убытка для него. Государству, которое стало жить в параллельной реальности, быть социальным не затратно.
Право закономерно перерождается в способ и средство потребления жизненных условий, отношений, общественного богатства и т. д.
9. Потребляя знаки социальной жизни, человек полностью оказывается в настоящем. Будущее теряет смысл, поскольку его невозможно потребить. Человек, живущий в настоящем, вынужден ценить его независимо от того, каково это настоящее для него, каковы наличные условия его жизни. Тем самым он становится полностью управляемым.
10. Политическая и правовая мысль теряет интерес к проблеме предназначения государства и права как формам историко-культурной связи между людьми, поколениями. В истории общества последовательно преобладали три формы государственного воздействия на общественное сознание — вера, идеология и манипуляция. Социальное государство, как современное, опирается на манипулятивную форму, т. е. на простое внушение идей, ценностей, норм, правил без необходимости и нередко какой-либо возможности их понимания.
Такова объективная и закономерная «побочная продукция» жизнедеятельности социального государства, негативный момент в которой гораздо явственнее, чем при взгляде на государство с его «фасада». Но предстающая в единстве с позитивностью свойств социального государства, сконцентрированных в его модели, она уже может составить предмет не идеологии, а действительной теории, пользующейся научным инструментарием и нуждающейся в философских обобщениях.
Негативность отдельных сторон жизнедеятельности социального государства не должна быть неожиданностью; она, как правило, оказывается следствием экспериментирования с обществом и с государством. Однако моменты, о которых говорилось в статье, однозначно оценивать как негативные нельзя. Они — такие закономерные следствия, которые, в зависимости от того, каково будет к ним отношение (государства, общества, теории, идеологии и т. п.), приобретают ту или иную социальноценностную окрашенность. Избежать крайностей этих следствий можно, но избавиться от самих этих последствий деятельности социального государства вряд ли возможно. В политике и деятельности, направленных на их нейтрализацию, опять будет проявляться момент экспериментирования, который, скорее всего, еще более усложнит процесс.
В целом же, на наш взгляд, идеология социального государства ведет к постепенному изживанию этой идеи и подводит к необходимости формировать новую идеологию и представление о более позитивном варианте современного государства. Теория должна обратиться от оправдания социального государства к проблеме минимизации негативных последствий его культивирования, а главное — к пониманию исторического вектора движения социального государства.
Отвечая в завершение на поставленный в заглавии статьи вопрос, можно сказать следующее. В некоторых компонентах социальное государство является отражением общей закономерности развития государства как властной организации общества (например, расширение влияния государства на сферы общественной жизни), в некоторых компонентах превалирует момент экспериментирования (например, гуманистическая направленность деятельности государства на человека).
В отличие от западных стран, в российских условиях социальное государство [стр.8-9] имеет ряд существенных признаков эксперимента, искусственного формирования и поддержания государства как социального, в том числе и как формы интегрирования страны в мировое политическое и правовое пространство.
Литература
1. Аринин А.Н. Государство для человека: новая стратегия развития России // Общественные науки и современность. 2000. № 6. С. 48-61.
2. Бауман З. Индивидуализированное общество. М.: Логос, 2005. 390 с.
3. Гафуров З.Ш. Социально-правовое государство и право человека на достойное существование // Государство и право. 2008. № 5. С. 11-20.
4. Дреманова М.А. Россия - социальное государство? // Теория и практика общественного развития. 2012. № 12. С. 573-574.
5. Кельзен Г. Чистое учение о праве. СПб.: Алеф-Пресс, 2015. 542 с.
6. Косов Р.В. Основы социального государства. Тамбов: Изд-во ФГБОУ ВПО «ТГТУ», 2011. 80 с.
7. Малахов В.П. Мифы современной общеправовой теории. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.151 с.
8. Малахов В.П. Миф о «человеке юридическом» // История государства и права. 2012. № 11. С. 31-34.
9. Малахов В.П. Общая теория права и государства. К проблеме правопонимания. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2013. 144 с.
10. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5-14.
11. Нерсесянц B.C. Философия права. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. 848 с.
12. Нозик Р. Анархия, государство и утопия. М.: ИРИСЭН, 2008. 424 с.
13. Ортега-и-Гассет X. Человек и люди // Избранные труды. М.: Весь Мир, 2000. 704 с.
14. Принцип формального равенства и взаимное признание права. М.: Проспект, 2016. 208 с.
15. Федякин А.В. Образ государства как исследовательская задача современной политологии // Вестник МГУ. 2005. № 3. Сер. 12. С. 3-18.
16. Философия права: концептуальные основы преподавания в юридических вузах. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016.224 с.
[1] См., напр.: Аринин А.Н. Государство для человека: новая стратегия развития России // Общественные науки и современность. 2000. № 6. С. 48-61; Гафуров З.Ш. Социально-правовое государство и право человека на достойное существование // Государство и право. 2008. № 5. С. 10-20; Дреманова М.А. Россия - социальное государство? // Теория и практика общественного развития. 2012. № 12. С. 573-574; Косов Р.В. Основы социального государства. Тамбов: Изд-во ФГБОУ ВПО «ТГТУ», 2011.80 с.; Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5-14; Нозик Р. Анархия, государство и утопия. М.: ИРИСЭН, 2008.424 с.; Федякин А.В. Образ государства как исследовательская задача современной политологии // Вестник МГУ. 2005. № 3. Сер. 12. С. 3-18.
[2] Об определении понятия функции см.: Малахов В.П. Общая теория права и государства. К проблеме правопонимания. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2013. С. 99-101.
[3] Философия права: концептуальные основы преподавания в юридических вузах. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 13.
[4] См.: Малахов В.П. Миф о «человеке юридическом» // История государства и права. 2012. № 11. С. 31-34.
[5] См.: Малахов В.П. Мифы современной общеправовой теории. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 56-57.
[6] См.: Кельзен Г. Чистое учение о праве. СПб.: Алеф-Пресс, 2015. 542 с.
[7] См., напр.: Бауман З. Индивидуализированное общество. М.: Логос, 2005. 390 с.; Ортега-и-Гассет X. Человек и люди // Избранные труды. М.: Весь Мир, 2000. 704 с.
[8] О первостепенном значении принципа формального равенства в понимании права см., напр.: Нерсесянц B.C. Философия права. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. 848 с.
[9] См., напр.: Принцип формального равенства и взаимное признание права: коллективная моногр. М.: Проспект, 2016. 208 с.