История государства и права. - 2017. - № 18. - С. 40-45.
Концессии в Советском государстве
(1917-1937 гг.)
Попов Михаил Сергеевич, заместитель генерального
директора — директор по правовым вопросам ООО «РТИТС»,
кандидат юридических наук
В статье автор анализирует использование концессий в начальный период существования Советского государства — с 1917 по 1937 г.
Главное внимание уделено изучению развития законодательной базы, регламентирующей вопросы заключения и реализации концессионных соглашений, структуры и компетенции органов власти в отношении концессий, анализу условий заключенных договоров. На основе исследования законодательства и научных работ автор систематизирует условия концессий, в том числе специальные условия, касающиеся особенностей социально-экономической политики Советского государства.
Ключевые слова: концессия, Советское государство, новая экономическая политика, иностранные инвестиции.
Concessions in the Soviet State
(1917-1937)
Popov Mikhail S.,
Deputy Chief Executive Officer —
Chief Legal Officer at RTITS, LLC,
Candidate of Legal Sciences
In the article, the author analyses use of the concessions in the early period of the Soviet state existence. Particular attention is paid to analysis of development of the legal framework regulating issues of conclusion and execution of the concession agreements, structure and competence of the state authorities in consideration of the matters of concession, examination of the terms of the concluded agreements. As a result of the legislation and research papers analysis the author systemizes the terms of the concessions, including special terms determined by specifics of the Soviet state social and economic policies.
Key words: concession, Soviet state, new economic policy, foreign investments.
Революция 1917 г. стала поворотным событием, ознаменовавшим новый этап развития экономических отношений в стране. Основная задача советского правительства в сфере экономики сводилась к полной национализации предприятий, которые были созданы в дореволюционный период, в том числе и на концессионной основе[1]. При Совете народных комиссаров (далее — СНК) был учрежден Высший совет народного хозяйства (далее — ВСНХ) для «организация народного хозяйства и государственных финансов»[2]. Все промышленные предприятия, находящиеся во владении частных лиц или обществ, объявлялись национализированными[3].
Советское правительство не отвергало концессии, несмотря на то что они шли вразрез с политической идеологией коммунизма. В.И. Ленин в этой связи отмечал: «Концессии не страшны, пока мы держим в руках все государственные предприятия и взвешиваем точно и строго, какие и на каких условиях мы можем отдать концессии, в каких размерах»[4].
Первая попытка правового регулирования предоставления концессий предпринята на I съезде Советов народного хозяйства в 1918 г., [стр.40-41] где приняты тезисы об условиях привлечения иностранного капитала, главным из которых являлось подчинение национальному законодательству[5]. Например, в феврале 1919 г. возобновлено рассмотрение концессионного предложения Э. Ганневига о строительстве железных дорог по маршруту «Обь — Котлас — Сорока», которое он сделал еще до революции. Однако советское правительство сочло неприемлемыми условия соглашения в части выплаты концессионеру аванса в размере 50 млн руб., а также передачи прав на разработку Ухтинского нефтеносного района и использование лесной площади в размере 8 млн десятин[6]. Вместе с тем проект данного концессионного договора в дальнейшем послужил основой для разработки типового концессионного соглашения[7].
По мнению профессора С.Н. Прокоповича, «отказ платить старые международные долги сделал невозможным привлечение иностранных капиталов ни в форме займов, ни в форме концессий»[8].
К концу 1920 г. экономика страны переживала острый кризис, в марте 1921 г. правительство вынуждено было пересмотреть вектор развития внутренней экономической политики[9]. В Постановлении ВЦИК от 31 декабря 1921 г. указывалось, что «интересы восстановления народного хозяйства в Советской России требуют облегчения прилива иностранного капитала в различные области хозяйства, как в форме концессий, так и в форме займов»[10].
В.И. Ленин называл концессию одной из основных форм реализации НЭП, при которой частный капитал использовался под контролем государства[11]. Кроме того, эта модель взаимодействия с частными инвесторами уже была известна российскому законодательству.
На законодательном уровне концессионные соглашения получили регулирование начиная с Декрета СНК от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий», которым устанавливалась возможность заключать концессии для восстановления и усиления производительных сил Республики и всего мирового хозяйства, а также было определено, что вознаграждение концессионеру устанавливается в форме доли продукта с правом вывоза за границу, при этом срок концессии должен был позволять обеспечить возмещение затрат концессионера. Правительство гарантировало, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться национализации, конфискации или реквизиции, а условия концессионного договора не будут изменены концедентом в одностороннем порядке[12]. Как отмечает В.П. Бутковский, «от тезисов 1918 г. декрет этот отличался тем, что открыто говорил, что мы готовы, в изъятие из наших законов, предоставить иностранным капиталистам право работать у нас без боязни, что их предприятия могут подвергнуться национализации или конфискации»[13].
Первой концессией советского правительства можно считать концессию на эксплуатацию подводных телеграфных линий, заключенную с Большим северным телеграфным обществом (далее — Концессия на эксплуатацию телеграфных линий) 21 июля 1921 г. Концессия действовала до истечения установленного соглашением срока — в течение 25 лет. В качестве вознаграждения концедент «уступает Обществу из своих оконечных такс, взимаемых за эти телеграммы», определенные суммы, которые «должны быть уплачены в возможно [стр.41-42] непродолжительный срок в золотых франках в Копенгагене» (ч. 1 ст. 11, ст. 12 Концессии на эксплуатацию телеграфных линий). В литературе отмечается, что соглашение заключено при условии признания советским правительством своего долга перед концессионером в размере 7 млн франков[14], что является исключением в концессионной деятельности советского правительства и, очевидно, было обусловлено стратегическим назначением данной концессии.
В рамках концессионной инициативы Л. Уркарта вплоть до 1929 г.[15] предпринимались попытки возобновить деятельность предприятий горной промышленности, созданных в дореволюционный период. Ур- карт был готов привлечь акционерный капитал, «если бы можно было создать хоть какую-нибудь тень надежды на возврат его Советским правительством»[16]. Однако переговоры не принесли успеха ввиду разногласий «по вопросам о размерах вознаграждения акционеров Уркарта за понесенные ими убытки, о сроке концессий и о проценте отчисления Советскому правительству»[17].
Необходимо отметить, что в советском законодательстве не было сформулировано дефиниции концессии или концессионного соглашения. В Гражданском кодексе РСФСР указывалось лишь на объекты концессии, описывался порядок уступки прав по концессионному договору[18], титул данного имущества при отсутствии концессии или особого разрешения власти[19].
В.П. Бутковский разделял концессии на смешанные и чистые, при этом к чистым концессиям относил договоры, к смешанным — создание акционерных обществ. Особую категорию составляли договоры о технической помощи, которые также причисляли к концессиям[20]. Однако, по нашему мнению, такие соглашения скорее следует считать лицензионными (о предоставлении ноу-хау, патентов) либо договорами подряда.
Объявление НЭП, а также события на международной арене привели к росту числа потенциальных инвесторов. Современники отмечали, что Рапалльский договор и Генуэзская конференция «несколько окрылили и надежды Советского правительства на возможность деловых соглашений с капиталом»[21]. В этой связи возникла необходимость создать специальные структуры для регулирования концессионной деятельности.
Договор об образовании СССР определил, что установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а также заключение концессионных договоров находятся в ведении верховных органов СССР[22]. Аналогичная норма содержалась и в Конституции СССР[23]. СНК СССР рассматривал и утверждал концессионные договоры[24], специальные полномочия принадлежали Главному концессионному комитету при СНК СССР (далее — ГКК), созданному в 1923 г., в компетенцию которого входило общее руководство допущением иностранного капитала к деятельности на территории СССР; ведение переговорами и рассмотрение всех проектов концессионных договоров; вопросы расторжения договоров и др.[25] Разъяснения и предложения [стр.42-43] ГКК по исполнению концессионных соглашений были обязательны для всех народных комиссариатов и учреждений СССР[26]. Именно в 1923 г. окончательно оформилась советская концессионная политика[27].
Количество заключенных концессий росло, и к 1925 г. при ГКК была создана постоянная комиссия по наблюдению за выполнением концессионных договоров[28]. В 1927 г. полномочия концессионных комитетов регламентированы на республиканском уровне[29], также законодатель систематизировал структуру и компетенцию органов в сфере концессионной деятельности[30]. Нарушение компетенции, установленной законодателем в сфере концессионных соглашений, квалифицировалось по ст. 110 Уголовного кодекса РСФСР[31] как злоупотребление властью, превышение или бездействие власти и могло повлечь наказание в виде лишения свободы, а при особо отягчающих обстоятельствах — высшую меру наказания[32].
Современные исследователи отмечают, что механизм концессии в народном хозяйстве Советского государства имел успех благодаря вертикальной организации системы управления концессиями[33]. С 1921 по 1929 г. поступило более 2500 концессионных предложений, однако до 1927 г. подписаны лишь 163 концессии; причинами отказа являлись: «...недостаточная солидность соискателей и ограниченность их финансовых возможностей, несоответствие выдвигаемых соискателями объектов концессий общим интересам советского народного хозяйства и неприемлемость условий, выдвигаемых соискателями...»[34].
В концессионных соглашениях советского периода, помимо общих условий, подробно описывались условия труда, процентное отношение рабочих, приглашенных из-за границы, обеспечивалась связь с системой планового хозяйства страны, в том числе регулирование размеров производства, а также включение обязательств о приобретении отечественного сырья и материалов[35].
Анализ норм законодательства и условий концессионных предложений и соглашений свидетельствует о высоком уровне развития концессионного законодательства, хотя оно и было разрозненным, напрямую зависело от политической идеологии, а четкая систематизация отсутствовала. Благодаря непрерывному развитию законодательной базы о концессионных соглашениях, по мнению А.И. Попова, даже сформировалась целая отрасль права — концессионное право[36].
С окончанием периода НЭП число концессионных предприятий в СССР стало сокращаться. По состоянию на 1 октября 1929 г. действовало лишь 59 соглашений. Досрочно концессии прекращались «на условиях, приемлемых как для концессионера, так и для правительства. Подтверждением этого является то обстоятельство, что ни один спор в продолжение отчетного года не был предметом рассмотрения третейского суда, предусмотренного договорами»[37]. Возврат к административно-командным методам [стр.43-44] руководства экономикой привел к сворачиванию процесса инвестирования и ликвидации концессий[38]. 14 декабря 1937 г. упразднен ГКК[39]. К 1958 г. были ликвидированы все концессии[40]. Нам не известно о заключении концессионных соглашений в послевоенный период на территории СССР.
Развитое законодательное регулирование, высокая активность инвесторов в сфере концессий в период Советского государства, положительный экономический эффект от реализации концессий подтверждают уникальное экономико-правовое значение данного института для социально-экономического развития государства, возможность эффективно использовать его даже в условиях государственной, плановой экономики. В этой связи возможно согласиться с исследователями, отмечавшими «положительный опыт “ленинских” концессий»[41].
Практика реализации концессий в советский период, содержание договоров и порядок организации органов власти в сфере решения вопросов концессий заслуживают глубокого изучения, результаты которого могут быть полезны как для развития науки, так и для практического применения при структурировании проектов государственно-частного партнерства.
Литература
1. Бик С.И. Концессии, изменившие мир / С.И. Бик, А.С. Радзиевский. М.: Коттон лейбл, 2014. 224 с.
2. Булатов В.В. Резонансные концессионные предложения периода военного коммунизма (1919-1920 годы) / В.В. Булатов // Известия Саратовского университета. 2010. Т. 12. История. Международные отношения. Вып. 2. С. 104-110.
3. Бутковский В.П. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР / В.П. Бутковский. М.: Государственное издательство, 1928. 127 с.
4. Варнавский В.Г. Использование механизмов доверительного управления и концессий для повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью / В.Г. Варнавский // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 5. С. 19-29.
5. Годовой отчет Народного Комиссариата Иностранных Дел РСФСР к IX Съезду Советов за 1920-1921 гг. // Документы внешней политики СССР. Т. 4. М.: Госполитиздат, 1960. С. 630. URL: httр://istmat.info/nodе/51005
6. Данильченко С.Л. Концессионная политика Советского государства в условиях НЭПа / С.Л. Данильченко // Экономический журнал. 2002. № 2 (5). С. 45-79.
7. Деревякин А.А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в период НЭПа / А.А. Деревякин // Юридический мир. 2007. № 11. С. 74-76.
8. Из материалов к отчету правительства СССР за 1928/29 г. // История индустриализации СССР 1929-1932 гг. Документы и материалы. М.: Наука, 1970. URL: http://istmat.info/node/8689
9. Иоффе А.А. Итоги и перспективы концессионной политики и практики СССР / А.А. Иоффе // Плановое хозяйство. 1927. № 1. С. 75-87.
10. Ленин В.И. Собрание сочинений. Т. XVIII. М.: Издательство политической литературы, 1968. 525 с.
11. Михайлов А. «Яблоко» и законодательство о соглашениях о разделе продукции (СРП) / А. Михайлов, М. Субботин. М.: Эпицентр: Интеграл-Информ, 2003. 153 с. URL: http://www.yabloko.ru/Publ/Воок/SКР/SRР.рdf
12. Письмо Официального Представителя РСФСР в Великобритании Правительству РСФСР от 20 июня 1921 г. // Документы внешней политики СССР. Т. 4. М.: Госполитиздат, 1960. С. 183. URL: httр://istmat.info/nodе/50654
13. Попов А.И. Становление и развитие института концессионных соглашений в России / А.И. Попов // История государства и права. 2007. № 5. С. 4-6.
14. Прокопович С.Н. Народное хозяйство СССР: в 2 т. / С.Н. Прокопович. Нью-Йорк: Издательство им. Чехова, 1952. URL: http://istmat.info/node/48144
15. Ручкина Г.Ф. Предпринимательство сквозь призму веков / Г.Ф. Ручкина // Предпринимательское право. 2006. № 3. С. 31-37. [стр.44-45]
16. Север. Орган научного северного краеведения / под общ. ред. Л.И. Андреевского, Н.В. Ильинского и Я.И. Кузьмина. Январь — февраль. № 1 (5). Вологда, 1924. URL: http://geolmarshrut.ru/antologiya/?ELEMENT_ID=660
17. Служебная записка Главконцесскома в СНК СССР от 14 июля 1926 г. // Индустриализация Советского Союза. Новые документы. Новые факты. Новые подходы. М.: Институт российской истории РАН, 1999. Ч. II. С. 187-197. URL: http://istmat.info/node/28816
18. Тимошина Т.М. Экономическая история России: учеб, пособие / Т.М. Тимошина; под ред. М.Н. Чепурина. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. 424 с.
[1] Ручкина Г.Ф. Предпринимательство сквозь призму веков // Предпринимательское право. 2006. № 3. С. 34.
[2] Пункт 2 Декрета СНК РСФСР от 5 декабря 1917 г. «О Высшемъ Совете Народнаго Хозяйства» // СУ РСФСР. 1917. № 5. Ст. 83.
[3] Постановление ВСНХ РСФСР от 29 ноября 1920 г. «О национализации предприятий (Положение)» // СУ РСФСР. 1920. № 93. Ст. 512.
[4] Ленин В.И. Собрание сочинений. Т. XVIII. Ч. I. М.: Издательство политической литературы, 1968. С. 199.
[5] Бутковский В.П. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М.: Государственное издательство, 1928. С. 23-24.
[6] Север. Орган научного северного краеведения / под общ. ред. Л.И. Андреевского, Н.В. Ильинского, Я.И. Кузьмина. Январь — февраль. № 1 (5). Вологда, 1924. URL: http://geolmarshrut.ru/antologiya/?ELEMENT_ID=660
[7] Булатов В.В. Резонансные концессионные предложения периода военного коммунизма (1919-1920 годы) // Известия Саратовского университета. 2010. Т. 12. История. Международные отношения. Вып. 2. С. 106.
[8] Прокопович С.Н. Народное хозяйство СССР: в 2 т. Нью-Йорк: Издательство имени Чехова, 1952. URL: http://istmat.info/node/48144
[9] Тимошина Т.М. Экономическая история России: учеб, пособие / под ред. М.Н. Чепурина. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. С. 221 — 222.
[10] Пункт 11 Постановления ВЦИК от 31 декабря 1921 г. «По вопросам новой экономической политики и промышленности» // СУ РСФСР. 1922. № 4. Ст. 43.
[11] Тимошина Т.М. Экономическая история России. С. 223.
[12] Абзац 6 преамбулы, пункт 6 Декрета СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий» // СУ РСФСР. 1920. № 91. Ст. 481.
[13] Бутковский В.П. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. С. 29.
[14] Бик С.И., Радзиевский А.С. Концессии, изменившие мир. М.: Коттон лейбл, 2014. С. 80.
[15] Булатов В.В. Резонансные концессионные предложения периода военного коммунизма (1919-1920 годы). С. 108.
[16] Письмо Официального Представителя РСФСР в Великобритании Правительству РСФСР от 20 июня 1921 г. // Документы внешней политики СССР. Т. 4. М.: Госполитиздат, 1960. С. 183.
[17] Из годового отчета Народного Комиссариата Иностранных Дел РСФСР к IX Съезду Советов за 1920-1921 гг. // Документы внешней политики СССР. Т. 4. М.: Госполитиздат, 1960. С. 630.
[18] Постановление ВЦИК от 16 октября 1924 г. «О дополнениях и изменениях Гражданского Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» // СУ РСФСР. 1924. № 79. Ст. 785.
[19] Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 27 апреля 1927 г. «О дополнении Гражданского Кодекса Р.С.Ф.С.Р. примечанием 4 к статье 59» // СУ РСФСР. 1927. № 42. Ст. 269.
[20] Бутковский В.П. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. С. 20-21.
[21] Иоффе А.А. Итоги и перспективы концессионной политики и практики СССР // Плановое хозяйство. 1927. № 1. С. 75-87.
[22] Подпункт «з» п. 1 Договора об образовании СССР (принят на I Съезде Советов СССР 30 декабря 1922 г.) // Съезды Советов в документах. 1917-1936. Т. III. М.: Госюриздат, 1960. С. 18.
[23] Пункт «з» ст. 1 главы 1 раздела 2 Основного закона (Конституции) СССР (утв. ЦИК СССР 06.07.1923) // СУ РСФСР. 1923. № 81. Ст. 782.
[24] Постановление ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. «Положение о СНК СССР» // СУ РСФСР. 1923. № 107. Ст. 1032.
[25] Декрет СНК СССР от 21 августа 1923 г. «Об учреждении ГКК при СНК СССР» // СУ РСФСР. 1923. № 96. Ст. 952.
[26] Постановление СНК СССР от 23 ноября 1926 г. «Об обязательной силе разъяснений и предложений ГКК по вопросам выполнения концессионных договоров» // СЗ СССР. 1926. № 74. Ст. 582.
[27] Иоффе А.А. Итоги и перспективы концессионной политики и практики СССР. С. 75-87.
[28] Постановление СНК СССР от 11 августа 1925 г. «Об образовании в составе ГКК постоянной комиссии по наблюдению за выполнением концессионных договоров» // СЗ СССР 1925. № 52. Ст. 394.
[29] Постановление СНК СССР от 14 декабря 1927 г. «О концессионных комитетах при советах народных комиссаров союзных республик» // СЗ СССР. 1927. № 69. Ст. 695.
[30] Постановление СНК СССР от 27 декабря 1930 г. № 807 «Об организации концессионного дела» // СЗ СССР. 1931. № 2. Ст. 277.
[31] Пункт 15 Декрета СНК СССР от 21 августа 1923 г. «Об учреждении ГКК при СНК СССР» // СУ РСФСР. 1923. № 96. Ст. 952.
[32] Постановление ВЦИК от 1 июня 1922 г. «О введении в действие Уголовного Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Уголовным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР 1922. № 15. Ст. 153.
[33] См., например: Варнавский В.Г. Использование механизмов доверительного управления и концессий для повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 5. С. 27.
[34] Из материалов к отчету Правительства СССР за 1928/29 г. // История индустриализации СССР 1929-1932 гг. Документы и материалы. М.: Наука, 1970. URL: http://istmat.info/nоdе/8689
[35] Раздел V служебной записки Главконцесскома в СНК СССР от 14 июля 1926 г. // Индустриализация Советского Союза. Новые документы. Новые факты. Новые подходы. М.: Институт российской истории РАН, 1999. Ч. II. С. 187-197.
[36] Попов А.И. Становление и развитие института концессионных соглашений в России // История государства и права. 2007. № 5. С. 4.
[37] Из материалов к отчету правительства СССР за 1928/29 г. // История индустриализации СССР 1929-1932 гг. Документы и материалы. М.: Наука, 1970. URL: http://istmat.info/node/8689
[38] Деревякин А.А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в период НЭПа // Юридический мир. 2007. № 11. С. 75.
[39] Постановление СНК СССР от 14 декабря 1937 г. «Об упразднении Главного Концессионного Комитета при СНК Союза ССР» // СЗ СССР. 1937. № 76. Ст. 379.
[40] Данильченко С.Л. Концессионная политика Советского государства в условиях НЭПа // Экономический журнал. 2002. № 2 (5). С. 50.
[41] Михайлов А., Субботин М. «Яблоко» и законодательство о соглашениях о разделе продукции (СРП). М.: Эпицентр: Интеграл-Информ, 2003. С. 12. URL: http://www.yabloko.ru/Publ/Book/SRP/SRP.pdf